案例二
某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案
【关键词】
行政协议 违约金支付 协议约定不明 认定事实不清 变更
【基本案情】
某贸易公司与被申请人某经济开发区管委会于2013年签订《投资协议书》及《投资新建新型装饰材料生产项目补充协议》，约定由被申请人按照法律规定程序向某贸易公司提供建设用地，由某贸易公司在当地设立某材料制造公司，具体负责实施协议约定的投资项目。协议约定了某贸易公司在土地交付之日起60日内动工建设项目，于2015年8月建成投产，2016年12月底实现税收360万元/年；同时约定若某贸易公司在约定期限内项目投资总额、税收未达到本协议约定额度，且未签订变更协议，则每年按实际缴纳税收和协议约定税收的差额部分向被申请人支付违约金。2014年某贸易公司按照协议约定注册设立申请人某材料制造公司，开始实施投资项目建设。申请人于2017年开始缴纳税收。2024年9月，被申请人认为申请人未按照合同约定实现税收目标，作出责令申请人支付2017年至2023年期间违约金2194.5万元的决定。申请人不服，于11月4日向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案的争议焦点在于被申请人支付违约金起算时点是否正确。行政复议机构经审理查明：被申请人经地方政府授权具有管理本协议中约定项目投资建设的职权，双方当事人自愿签订案涉行政协议且协议内容不违反法律法规强制性、禁止性规定，协议合法有效；申请人实际缴纳税款未达到协议约定数额，应当支付违约金，但双方对违约金起算时间存在争议，主要在于被申请人按照协议约定交付土地后，因土地未达到交付标准导致项目建设时间延长，而当事人双方未对项目建成投产进行验收，无法确定项目建成投产时间。根据申请人自述及申请人税收缴纳相关证据可以证明，申请人自2017年开始缴税，至2018年仅产生个人所得税以及印花税（用于购买物资），未产生生产经营性税收，可以证实该期间其未正式投产运行，被申请人要求申请人从2017年起支付违约金认定事实不清、证据不足，应从2019年正式开展生产经营活动时起计算违约金更为合理，故依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，决定将违约金支付金额变更为1475.7万元。
【典型意义】
新修订的行政复议法规定，对行政机关认定事实不清、证据不足的情况，行政复议机关在查清事实和证据之后，适用变更决定。本案中，被申请人在交付土地没有达到交付标准导致工程延期，双方履行协议过程中又没有实际确认项目建成投产时间的情况下，直接按照申请人开始缴税年份要求申请人支付违约金，并未查清申请人是否开始开展生产经营活动，属于认定事实不清，依法应当予以纠正。行政复议机构通过查阅资料、听取意见等开门办案的方式进一步查清案件事实，公平对待协议双方，通过申请人缴税情况合理判定申请人生产经营起始年度，为解决违约金争议提供了基础。最终，行政复议机关根据查明的事实直接变更申请人应当支付的违约金数额，确保行政协议依法履行，减少了申请人的经济损失，也为申请人节约了解决争议的时间和经济成本，发挥了行政复议便捷高效化解行政争议的制度优势。
案例二专家点评
行政协议约定不明确复议机关应当查明事实
——某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案
余凌云 清华大学法学院教授，公法研究中心主任
新修订的行政复议法将行政协议明确列入受案范围意义十分重大。改革开放之后，地方政府通过引入社会资本，采用外包、民营化、公私合作方式，不断推进经济技术开发、公共设施建设、公用事业建设与经营、自然资源利用以及城市建设与更新进程，并广泛运用与社会资本方签订行政协议方式，以容纳更宽松的商谈空间，达成各自的利益诉求。实践中行政协议在履行过程中发生纠纷在所难免，这些纠纷必须通过法律途径及时妥善依法解决。将行政协议纳入行政复议受案范围，可以充分发挥行政复议快捷、高效、经济、便民等特点，及时化解行政协议纠纷，为优化营商环境、促进公私合作建立良好的法治环境。
在本案中，行政协议双方约定，某贸易公司在土地交付之日起60日内动工建设项目，于2015年8月建成投产，2016年12月底实现税收360万元/年；同时约定若某贸易公司在约定期限内项目投资总额、税收未达到本协议约定额度，且未签订变更协议，则每年按实际缴纳税收和协议约定税收的差额部分向被申请人支付违约金。上述约定是双方真实意思表示，且不违反法律、法规、规章的强制性、禁止性规定，是合法有效的。但是，由于上述约定中没有明确约定土地交付时间，就使得有关建成投产等具体时间约定该如何履行具有很大的不确定性。事实上，本案也是因为行政机关交付的土地未达到交付标准导致项目建设时间延长。行政协议双方就支付违约金起算时点发生争议。如何解决此类争议？
一、可以由行政协议双方先行协商解决。对于支付违约金起算时点发生的争议，行政法没有特别规定，可以适用民法有关规定。根据民法典第五百一十条规定，“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定”，行政协议双方可以通过协商方式解决。但是，在本案中，显然双方协商不成，于是申请人依法提起了行政复议。
二、行政复议机构应当查明事实。由于行政协议双方约定的违约金是以建成投产为前提，行政复议机构应当查清申请人何时开始开展生产经营活动。新修订行政复议法的一个重要修改就是实现从“书面审理”转向“开门办案”，通过听证、听取意见等方式，有利于查明事实，也保证行政复议程序公开透明。本案中，行政复议机构通过查阅资料、听取意见等方式，结合申请人缴税情况，合理判定了申请人生产经营起始年度，为解决违约金争议提供了基础。行政复议机构查明：申请人自2017年开始缴税，至2018年仅产生个人所得税以及印花税（用于购买物资），未产生生产经营性税收，可以证实期间其未正式投产运行。行政复议机关因此认定，被申请人要求申请人从2017年起支付违约金认定事实不清、证据不足。行政复议机关进一步作出判断，申请人应当是从2019年开始正式开展生产经营活动，从这个时点起计算违约金更为合理。这种处理方法更加符合行政协议双方在协议中关于建成投产的真实约定，也能够公平合理地解决本案纠纷。
三、积极发挥变更决定的作用。新修订行政复议法的一个重大修改就是重新调整行政复议决定的顺序，将变更决定放在突出位置，建立以变更决定为优选的行政复议决定体系。这对于加强行政复议吸纳和在个案中实质性化解行政争议的能力，将行政复议的制度优势转化为制度效能具有重大意义。在本案中，行政复议机关在查明案件事实的基础上，直接将被申请人认定的从2017年起支付违约金，变更为应从2019年正式开展生产经营活动时起计算违约金，迅速地解决了行政协议双方关于违约金起算时间的纠纷，充分发挥出行政复议快捷、高效、便民等制度优势。