案例四 某公司不服云南省某州生态环境局行政处罚行政复议案
【关键词】
生态环境 行政处罚 处罚幅度不适当 变更罚款金额
【基本案情】
2024年10月，被申请人云南省某州生态环境局执法人员在现场检查中发现，申请人某公司负责运营的垃圾填埋场渗滤液处理设备膜柱下的一根水管爆裂，经过15分钟的抢修，设备恢复正常，但导致部分未完全处理的渗滤液外流，外流的渗滤液未重新进行收集处理排入外环境。次日，被申请人对其进行立案调查，对该垃圾填埋场外环境进行采样监测，监测报告显示：化学需氧量超标1.02倍，氨氮超标0.104倍，总磷超标1.24倍，存在超标排放水污染物行为。2024年11月，被申请人对申请人作出《行政处罚决定书》，责令申请人立即改正排放水污染物的违法行为，处罚款107000元。申请人不服，于2025年1月向州人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案的争议焦点在于行政处罚决定确定的罚款金额是否合法适当。《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。经核实，申请人的厂区设备管理人员巡查发现水管爆裂仅持续5分钟，并在发现水管爆裂后及时采取补救措施关闭了设备、更换爆裂的水管，经过15分钟的维修，设备恢复正常，避免了污染的扩大，积极消除违法行为的危害后果。在行政复议期间，被申请人就案涉发生地下游生态环境监测点进行调查后认定，未对下游水源造成污染风险，上述情节符合《中华人民共和国行政处罚法》关于主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻行政处罚的规定以及《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定（2023版）》关于行使生态环境行政处罚裁量权，应当遵循合理原则、过罚相当原则的规定。被申请人依据《中华人民共和国水污染防治法》关于超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款的规定，对申请人给予107000元罚款的行政处罚，没有考虑到申请人违法行为的持续时间、积极整改的态度、整改措施和整改效果及社会危害程度等符合减轻处罚的情形，违反了过罚相当原则。行政复议机关遂作出变更原行政行为的决定，将罚款金额由107000元人民币变更为50000元人民币。
【典型意义】
生态环境保护与行政处罚的合理平衡是生态文明执法的重要课题。行政执法部门既要坚持“严”的总基调，坚决依法严厉查处造成实质性污染的违法行为，也要落实包容审慎监管和柔性执法，提升执法效能，引导企业及时主动改正轻微违法行为，给予适度容错纠错空间，努力实现经济发展和生态环保协同共进。本案体现了生态环境保护与涉企服务的良性互动。行政复议机构准确把握争议焦点，认定被申请人存在未充分考虑申请人违法行为的性质、情节与社会危害程度，导致作出行政处罚的金额幅度明显不适当的问题，综合考虑撤销该行政行为并责令重作容易造成行政资源浪费，也不利于及时保护申请人权益，直接作出变更决定，使行政争议在行政复议程序中得到终结。通过优先适用变更决定，践行积极履职的行政复议工作理念，以定分止争促进个案正义，体现了行政复议全面审查、实质化解行政争议的制度优势，在监督和保障行政机关严格执法的同时，全力优化营商环境，既有执法力度又不失服务温度，以高质量行政复议保障美丽中国建设。
案例四专家点评
充分运用变更决定让执法既有力度又有温度
——某公司不服云南省某州生态环境局行政处罚行政复议案
杨伟东 中国政法大学法治政府研究院教授，中国法学会行政法学研究会副会长、行政复议专业委员会副主任委员
实现行政处罚的宽严相济，保障行政执法既有力度又有温度，是2021年修订行政处罚法的指导原则。修订后的行政处罚法，通过过罚相当原则、首次违法不处罚和无过错不处罚等行政处罚的适用规则和制度，为这一新理念提供了制度支持和落实举措。其中，行政处罚法第五条第二款确立的实施行政处罚“必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的过罚相当原则，在落实和保障行政执法既有力度又有温度中发挥着关键作用。本案以过罚相当原则为枢纽，综合案件情况和行政处罚适用规则，充分运用行政复议变更决定，有效落实执法既有力度又有温度要求，具有典型意义。
一是要以融通执法力度与温度为指引。行政执法的力度与温度是两个关系密切的导向，其强调该严的一定要严，该宽的一定宽，不能片面地只强调一个方面。本案涉及的是环境领域，在当今高度重视生态文明的背景下，依法严厉打击和查处实施污染的违法行为，是环境行政执法的基本要求。但是，实践中执法机关忽视执法力度与温度的融通和统一，过分强调严的一面，将“严格”变为“严苛”则不符合立法原意。本案中，面对被审查的行政处罚决定，行政复议机关能够恰当而合理地平衡执法的严与宽、力度与温度之间的关系，并将其作为审视和审查被复议行政处罚决定的基础，从而为充分适用变更决定提供了保障。
二是要以过罚相当原则涉及因素为综合考量。过罚相当原则的核心是处罚是否具有合理性，而合理性的认定和评判需要综合考虑各相关因素才能得出。根据行政处罚法第五条第二款规定，需要考虑的因素包括违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等。本案中，被申请复议的行为是对超标排放水污染物行为给予107000元罚款，案件争议的焦点是这一罚款金额是否合法适当。行政复议机构经过全面审查，认为行政机关作出这一罚款数额时没有考虑到被处罚人违法行为的持续时间、积极整改的态度、整改措施和整改效果及社会危害程度等符合减轻处罚的情形，违反了过罚相当原则，处罚构成明显不当。
三是要以充分或优先适用变更决定为解决方案。实践中，即使能够认定行政行为内容不适当或存在其他符合适用变更决定的情形，一些行政复议机关基于各种因素考虑并不把变更决定作为优先选择，反而采用撤销决定并责令原行政机关重作等作为结案方式，从而导致变更决定适用率低。本案中，行政复议机关致力于充分发挥变更决定的优势，直接作出变更决定，使行政争议在行政复议程序中能够得到终结，值得鼓励。